Первой реакцией большинства заказчиков на издание 223-ФЗ явилось создание в своей структуре специального подразделения для проведения закупок. Штат этого подразделения комплектовался из профессиональных закупщиков, хорошо владеющих предметной областью. Решение необходимое, так как работа в закупках требует знаний юридических и технических тонкостей, недоступных сотрудникам без специальной профессиональной подготовки.
Созданные закупочные подразделения смогли решить первоочередные задачи: они обеспечили выпуск и публикацию заказчиками своих положений о закупке, декларирующих правила выбора поставщиков, а также взяли на себя организацию проведения закупочных процедур с оформлением всех необходимых документов.
Однако, этого оказалось недостаточно. Следуя рыночной логике, 223-ФЗ трактует понятие «закупка» шире, чем выбор поставщика при заключении нового договора. Закон и технические регламенты сайта zakupki.gov.ru требуют от предприятия публичного отчёта не только о решениях, принятых при первоначальном выборе поставщика перед заключением договора. Предприятие обязали регулярно отчитываться о фактическом исполнении договора, хотя это, строго говоря, и не относится к закупочной деятельности.
Требования к публикации сведений об исполнении, изменении, расторжении договоров на закупку были установлены в Постановлении Правительства РФ от 31.10.14 № 1132 «О порядке ведения реестра договоров, заключённых заказчиками по результатам закупки» (далее — Постановление-1132). На техническом уровне эти требования были реализованы разработчиком официального сайта zakupki.gov.ru и отражены в соответствующих регламентах к 1 января 2015 года.
Требование о публикации таких сведений стало проблемой для многих организаций-заказчиков. В обычной управленческой практике после успешного проведения закупочной процедуры и заключения договора закупочное подразделение передаёт заключённый договор в функциональное подразделение. Далее функциональное подразделение самостоятельно сопровождает исполнение договора. Так как функциональное подразделение после заключения договора не нуждается в услугах закупщиков, то к информированию закупочного подразделения о процессе исполнения договора оно относится как к факультативной задаче. Другими словами, зачастую в закупочное подразделение сведения об актуальных событиях по договору не поступают или поступают со значительным опозданием. По этой причине закупочное подразделение во многих случаях не имеет возможности своевременно публиковать соответствующие сведения на официальном сайте.
Более того, предоставленное самому себе функциональное подразделение, незнакомое с тонкостями законодательства о закупках, может заключить такое дополнительное соглашение к договору, которое, будучи допустимым с точки зрения общего гражданского законодательства, идёт вразрез с требованиями законодательства о закупках или положением о закупке организации. Закупочное подразделение, имея необходимые компетенции, могло бы предотвратить правовые риски, возникающие у предприятия при оформлении изменений к договору, но только при условии своевременного получения информации о планируемых изменениях договора.
Таким образом, создание специализированного закупочного подразделения в структуре предприятия-заказчика — это необходимое, но далеко не достаточное для обеспечения соответствия закупочной деятельности законодательству преобразование.
Несмотря на кажущуюся простоту корректировки организационных процедур контроля исполнения и согласования изменений заключённых договоров, на практике далеко не все организации могут включить закупочное подразделение в оперативный процесс управления договорами. Причина проста: на многих крупных предприятиях договорная работа децентрализована. Централизованному контролю подлежат лишь ключевые контракты с покупателями, а контроль закупок реализуется стандартными механизмами бюджетирования.
Децентрализованное управление закупками 223 фз сочетании с централизованным бюджетированием вполне соответствует здравому смыслу, теории и практике менеджмента. Но такая организационная структура оказывается неприспособленной для 223-ФЗ, так как несвоевременная публикация сведений о событиях по договору или, — что ещё хуже, — оформление изменений к договору, противоречащих публичным обязательствам организации, подвергает организацию и её ответственных сотрудников серьёзным правовым рискам.
Таким образом, последовательная реализация государством стратегических установок 223-ФЗ в течение 2-3 лет привела руководителей крупных предприятий-заказчиков к осознанию необходимости пересмотра правил организации работы с заключёнными договорами на закупку. Необходимость учёта требований законодательства о закупках после заключения договора на практике превратилась в проблему, называемую «223-ФЗ на этапе исполнении договора».